Projektresultat: Med ön som katalysator – lokala modeller för hälsa och social välfärd i arktiska landsbygder

Sammanfattning

Projektet har undersökt hur offentlig sektor kan organisera sig på nya sätt för att bättre möta behoven av omsorg och social välfärd i landsbygder, med Holmön som exempel. Idag finns stora utmaningar för kommuner och regioner att tillgodose service och social välfärd i landsbygder, där avstånden är långa och befolkningsunderlaget glest.

Holmön är en ö som saknar offentlig service och där brister i färjetrafiken gör att invånarna inte heller kan dagspendla året runt för service och arbete på fastlandet. Vi har dock ställt oss frågan huruvida den största barriären är de bristande kommunikationerna till och från ön, eller om det är det offentligas sätt att organisera sig för att möta lokala förutsättningar?

Projektets resultat har samlats i en systemanalys, som bygger på dialoger med boende på Holmön och verksamheter inom Umeå kommun och Region Västerbotten. Analysen visar på en rad systemutmaningar som präglar offentlig service i landsbygder – från brist på offentlig närvaro, låg lokal kännedom och organisatorisk fragmentering, till transportberoende och otillräcklig krisberedskap. Exemplet Holmön synliggör hur urbana normer och centraliserade strukturer ofta missgynnar landsbygder, vilket kan underminera tilliten till välfärden hos invånare och möjligheten till ett hållbart året-runt-boende.

För att möta utmaningarna föreslås fem konkreta insatser, som ett medborgardrivet samhällsrum, en lokal koordinatortjänst och nya samverkansmodeller mellan civilsamhälle och offentlig sektor. Genom ett platsbaserat och digifysiskt angreppssätt syftar detta till att öka tryggheten, stärka den offentliga närvaron och minska transportberoendet. På så vis kan Holmön fungera som en katalysator för systemförändring och en mer hållbar offentlig sektor, med stor uppskalningspotential för landsbygder och skärgårdar i Sverige. 

Genomförande

Den kunskapsinsamling som gjorts i projektet bygger framför allt på dialoger, huvudsakligen med Umeå kommuns olika verksamheter och med boende och verksamma på Holmön. Dialoger har även förts med andra externa aktörer, som kommuner med fastbebodda öar och Skärgårdarnas riksförbund. Statistik om Holmön har också samlats in, exempelvis gällande befolkning, resande och besökande.

Totalt har fyra stora workshops genomförts, varav två haft fokus på Umeå kommuns egna verksamheter och två genomförts på Holmön tillsammans med boende och tjänstepersoner. Som stöd i arbetet har Innovationsguiden använts, ett verktyg från Sveriges kommuner och Regioner (SKR) som guidar en steg-för-steg tjänstedesignprocess med fokus på välfärd.

Förvaltningsöverskridande workshops

I de kommun-interna workshoparna har tjänstepersoner från flera olika förvaltningar tillsammans fått reflektera och diskutera hur de arbetar med service på Umeås landsbygder. Genom olika övningar har de fått identifiera och sedan prioritera gemensamma utmaningar inom området. De har också fått träna sig på att ”putsa sina geografiska glasögon” genom att utgå från olika exempel-byar, där platsbundna utmaningar och förutsättningar identifierats och diskuterats. Detta har varit viktigt för att skapa en ökad förståelse internt i kommunorganisationen om vikten av lokal kunskap och platskännedom, samt behovet av ökad flexibilitet inom offentlig sektor för att bättre möta lokala behov.

Medborgardialoger

På Holmön har två workshops, så kallade ”living labs” genomförts där boende och tjänstepersoner tillsammans fått mötas för samtal, kunskapsutbyte och idégenerering. Även här har deltagarna fått prioritera gemensamma utmaningar. Därefter har fokus lagts på att tillsammans utveckla radikala idéer för hur utmaningarna kan hanteras på Holmön. Dessa idéskisser ligger till grund för de insatsförslag som presenteras i projektets systemanalys.

En behovskartläggning av platsen Holmön har också genomförts, med fokus på omsorg, hälsa och trygghet. Kartläggningen baseras på lokalt utvecklingsarbete av Holmöns Utvecklingsforum samt djupintervjuer med boende.

Kunskapshöjande aktiviteter

I samband med genomförda träffar på Holmön har ett flertal aktiviteter genomförts för att öka kunskapen om Holmön som plats hos kommun och region. Här kan nämnas studiebesök till Holmöns lanthandel och brandstation, samt guidningar på Holmöns båtmuseum för att förstå den historiska kontexten kring framväxten av samhället Holmön.

I slutet på augusti, när det var en månad kvar av projektet, genomfördes även en politikerträff på Holmön. Ett flertal nämndspresidier från Umeå kommun deltog, som Byggnadsnämnden, För- och grundskola, Fritid, Kultur, Äldreomsorgen och Hållbarhetsutskottet. Även representanter från Regionstyrelsens beredning för folkhälsa deltog. Syftet med träffen var att presentera projektresultat samt diskutera och förankra förslagen för hur arbetet ska tas vidare i ett nästa steg.

Utöver detta har vi genom projektet fått möjlighet att delta i flera forum som bidragit till nya nätverk och utbyten som stärker Umeå kommuns långsiktiga arbete med skärgårdsutveckling. Här kan nämnas Skärgårdsriksdagen 2025 i Stockholm där vi blev inbjudna att berätta om vårt projekt, samt ett lokalt Skärgårdsforum som genomfördes i Luleå i september. Genom Skärgårdarnas riksförbund har vi även kommit i kontakt med forskningsnätverket för svenska öar, SNIR (Swedish Network for Island Research), till nytta för projektet och framtida arbete.

Systemanalys

Resultaten från kunskapsinsamlingen har bearbetats och analyserats genom en systemanalys. För detta har vi använt oss av perspektivet systemsyn, som ett sätt att bättre förstå helheten i exemplet Holmön. Systemsyn handlar om att lyfta blicken från att endast se separata, enskilda delar och i stället försöka se relationerna mellan delarna och vad som händer när de interagerar och samverkar med varandra. Delarna har också ett gemensamt syfte eller funktion som binder ihop dom och som definierar och avgränsar systemet.

I systemanalysen har vi valt att se samhället Holmön som ett system. Vi har också avgränsat oss genom att analysera systemet Holmön utifrån ett service- och omsorgsperspektiv. På så vis har fokus lagts på vilka förutsättningar som behövs för människor att bo och verka på ön året runt, vilka behov och brister som finns idag, samt vilka aktörer som möjliggör ett året runt-boende på ön. 

Genom systemanalysen adresseras en rad systemutmaningar som präglar offentlig service i landsbygder idag, vilka blivit tydliga genom exemplet Holmön. Systemanalysen ger också förslag på vilka insatser som kan göras i ett nästa steg för att möta upp dessa utmaningar. Förslagen bygger på de idéskisser som boende på Holmön och tjänstepersoner tillsammans arbetat fram, och som bearbetats vidare genom projektparterna.

Projektparternas roller

Projektparterna Holmön Utvecklingsforum och Region Västerbottens enhet Glesbygdsmediciniskt centrum har haft nyckelroller i kunskapsinsamlingen och varit med i såväl planering som genomförande av projektaktiviteterna. 

Holmöns Utvecklingsforum har samordnat lokala dialoger och möjliggjort förankringen av projektarbetet på ön, vilket varit avgörande för projektets framdrift. De har också haft en huvudroll i behovskartläggningen som gjorts.

Region Västerbotten har via Glesbygdsmediciniskt centrum haft en aktiv och betydelsefull roll i genomförda dialoger och har med sin expertis bidragit till att lyfta diskussionerna om utmaningar inom service och omsorg till ett större, regionalt sammanhang. Regionens deltagande har också bidragit till att närmare kontakter knutits mellan regionen och lokalsamhället på Holmön, vilket ses som en viktig långsiktig synergieffekt av projektet.

Projektparterna har också funnits representerade i projektets styrgrupp, som haft fysiska avstämningar en gång i månaden. Styrgruppen har varit viktig för projektets generella styrning och riktning, den gemensamma problembilden, arbetet med systemanalysen samt för diskussioner kring nästa steg.

Resultat

Genom systemet Holmön visar vår analys på flera systemutmaningar som präglar offentlig service i landsbygder. Vi har sammanfattat detta i nio punkter: 

1. Brist på offentlig närvaro
2. Otydliga roller och ett otydligt samhällskontrakt
3. Bristande flexibilitet och lokal kunskap
4. Centraliseringslogik och urbana normer
5. Transportberoende system
6. Undermålig krisberedskap
7. Organisatorisk fragmentering (stuprörsstruktur)
8. Långsamma och reaktiva processer
9. Brist på regionala mål och kommunal styrning för skärgårdsutveckling

Dessa nio utmaningar blottlägger ett antal systematiska brister i hur offentlig sektor organiserar, prioriterar och levererar service och social välfärd i landsbygder. Problemen ses inte heller som isolerade, utan samverkar i en kedja av beroenden. 

Offentlig närvaro en förutsättning

Den röda tråden bland systemutmaningarna handlar i mångt och mycket om bristen på en kontinuerlig offentlig närvaro, vilket får konsekvenser i form av känslor av övergivenhet och sviktande tillit till välfärdssystemet bland boende på Holmön. Det leder också till en ansvarsförskjutning mot ideell sektor och ett otydligt samhällskontrakt – det är helt enkelt otydligt vilken service som faktiskt går att förvänta sig på en plats som Holmön, och vem som gör vad. Denna otydlighet upplever såväl Holmöbor som kommun och region.

Bristen på offentlig närvaro skapar också ett kunskapsglapp som leder till att öns särskilda förutsättningar inte ges tillräcklig hänsyn i besluts- och ärendeprocesser. Att offentlig service utformats efter tätorternas behov som norm, blir också tydligt genom att Holmön som plats framställs som något avvikande som inte passar in i standardiserade processer, snarare än att ses som en del av ett mångfacetterat samhälle där olika geografiska platser har skiftande behov. Centraliseringen som grundlogik gör också att offentlig service i landsbygder i stort är beroende av fungerande transporter, vilket naturligt blir särskilt tydligt på en ö. Detta, i kombination med bristande krisberedskap, gör platser som Holmön extremt sårbara.

Stuprörsstruktur och reaktiva processer

En annan grundläggande systemproblematik handlar om den fragmenterade styrningen inom offentlig förvaltning, den så kallade ”stuprörsstrukturen” som leder till långsamma, reaktiva och ineffektiva arbetsprocesser. Detta förhindrar både en mer strategisk och övergripande styrning och en ”helhetsbild” i det dagliga arbetet – något som efterfrågas i dialoger med tjänstepersoner på Umeå kommun. Behovet av ökad samverkan över förvaltningsgränser lyfts också fram som en av de största och viktigaste utmaningarna bland kommunens verksamheter.

Analysen visar även att det finns brister i den strategiska styrningen hos såväl kommun som region, som båda bär ansvar för vård och omsorg på ön. Region Västerbotten saknar exempelvis uttalade mål för skärgårdsutveckling, trots ett regionalt utvecklingsansvar. Umeå kommun har antagna politiska mål för ön, men saknar en samlad och konkret styrning för att omsätta dessa i praktiken.

En gemensam problembild

Systemanalysen visar också att det saknas en myndighetsgemensam problembild kring vad dessa identifierade utmaningar får för långsiktiga konsekvenser för Holmön som året runt-samhälle.

Såväl befolkningsstatistik som berättelser från öbor själva visar att förändringar som gjorts inom service och trafik de senaste åren påverkat människors möjligheter att bo på ön negativt, där framför allt gruppen unga vuxna med barn och äldre med omsorgsbehov tvingats flytta i land. Utan service på ön och utan möjlighet att tillgodose service från fastlandet, blir målgrupperna som kan bo kvar på ön året om allt färre. Möjligheterna för inflyttning som bidrar till att komma upp i en viss kritisk volym för att få i gång serviceverksamhet (som exempelvis barnomsorg) är också små, så länge service inte kan garanteras på ön. Det blir en form av hönan och ägget-situation.

Förslag på åtgärder

De insatsförslag som arbetats fram i projektet och som kan möta upp dessa behov har tagits fram tillsammans med Holmöbor, kommun och region. I stort handlar det om att arbeta mer platsbaserat och att ta vara på lokala resurser. Det handlar också om att utforska nya digifysiska lösningar över såväl sektors- som verksamhetsnivåer, samt att arbeta mer proaktivt genom att testa och utvärdera fler förebyggande och främjande aktiviteter lokalt.

Fem insatser föreslås, som i grunden handlar om att utveckla medborgardrivna välfärdsmodeller anpassade för landsbygder och skärgård. Insatserna bedöms ha stor potential att bidra till ökad trygghet och förbättrad hälsa för boende på Holmön, samtidigt som uppskalningspotentialen är stor. Insatserna lägger dessutom grunden för en helt ny typ av samverkan som möjliggör för lokalsamhället att bli en aktiv och jämlik part i samhällsutvecklingen tillsammans med offentlig sektor.

1. Utveckla ett medborgardrivet samhällsrum på Holmön som möjliggör digitala vårdkontakter och en bredd av tjänster inom offentlig service
2. Inför en lokal koordinatortjänst på ön med uppdrag att arbeta förebyggande och främjande mot barn och äldre
3. Utveckla en ny arvoderad och ideell funktion med brett uppdrag inom beredskap och trygghet, som möjliggör förbättrat samarbete mellan lokalsamhälle, kommun och region
4. Professionalisera ideell sektor och utforska långsiktiga arbetsmodeller för ett hållbart engagemang, som möjliggör samhandling mellan civilsamhälle och offentlig sektor
5. Slipa de geografiska glasögonen hos kommun och region genom utbildningsinsatser för tjänstepersoner och beslutsfattare

Dessa insatser bedöms möta upp den systemproblematik som identifierats i systemet Holmön, utifrån ett service- och omsorgsperspektiv. Bland annat genom att stärka den offentliga närvaron, öka beredskapen och känslan av trygghet, samt höja offentlig sektors lokala kunskap, flexibilitet och förmåga att agera utanför standardiserade rutiner. Detta då insatserna bygger på lokala förutsättningar och platsbaserade lösningar, utvecklade för och tillsammans med lokalsamhället.

Genom ett digifysiskt angreppssätt minskar transportberoendet. Insatserna utmanar också den centraliserade logiken och urbana normer, genom att välfärdsmodellerna utformas utifrån landsbygder som norm. Sammantaget kan detta långsiktigt öka det offentligas förmåga att hantera komplexa behov och möta upp utmaningar inom flera områden, inte minst kompetensförsörjning.

Det ideella engagemanget på ön värnas också genom att erbjuda civilsamhället bättre förutsättningar och stöd, både genom kompetensutveckling och nya former av organisering för ett hållbart ideellt engagemang. 

Insatserna bedöms bidra till en ökad offentlig service och social välfärd på Holmön, med ökad trygghet och förbättrad hälsa som effekter. Samtidigt lägger insatserna grunden för en helt ny typ av samverkan mellan civilsamhället och offentlig sektor, med stor potential att skalas upp och spridas vidare till andra landsbygder och öar.

Mer utförliga beskrivningar av såväl systemproblematik som föreslagna insatser går att läsa i projektets systemanalys, som finns publicerad på Umeå kommuns webb: www.umea.se/inspirationsbank.

Slutsatser och lärdomar

Systemanalysen visar på flera strukturella hinder för en mer jämlik tillgång till offentlig service och social välfärd i landsbygder, utifrån exemplet Holmön. Framför allt behovet av en kontinuerlig offentlig närvaro, som säkerställer ökad lokal kunskap, tydligare roller och en stärkt relation mellan lokalsamhälle, kommun och region. Analysen visar också att den centraliseringslogik som präglar offentlig service i landsbygder leder till ett stort transportberoende, vilket ökar sårbarheten vid kriser och samhällsstörningar. Transportberoendet behöver därför minska, både för att öka beredskap och resiliens lokalt, men också för att möjliggöra en mer proaktiv och resurseffektiv välfärd. 

Den organisatoriska fragmenteringen (”stuprörsstrukturen”) inom offentlig sektor hämmar en gemensam övergripande styrning samt förmågan att jobba mer flexibelt och proaktivt, med långsamma och reaktiva processer som följd. Urbana normer påverkar också, där platser som Holmön oftast ses som något perifert och avvikande, som inte passar in i befintliga rutiner och processer.

Systemanalysen utgör nu ett viktigt kunskapsunderlag för det fortsatta arbetet – där det mellan projektparterna finns en uttalad vilja och tydlig ambition att genomföra de föreslagna insatserna i en testbädd på Holmön. För detta söks ytterligare projektfinansiering. Insatserna bedöms både svara mot de behov och utmaningar som identifierats på Holmön, samtidigt som de öppnar upp för en helt ny typ av samverkan mellan civilsamhället och offentlig sektor som kan skalas upp och spridas vidare till andra landsbygder och öar. På så vis kan Holmön fungera som en katalysator för verklig systemförändring och en mer hållbar offentlig sektor – som på sikt även kan gynna urbana miljöer.

Systemanalysen och den stora kunskapsinsamling som gjorts i projektet, blir också viktigt för det generella arbetet med landsbygds- och skärgårdsutveckling som redan pågår i Umeå kommun. Inte minst genom att fungera som ett konkret diskussionsunderlag kring behovet av ökad samverkan internt. På samma sätt utgör det ett viktigt underlag för fortsatta dialoger och samverkan med de olika aktörer och myndigheter som har nyckelroller för Holmöns utveckling.

Övriga lärdomar och resultat, utöver det som sammanfattats i systemanalysen, handlar mycket om de arbetssätt och perspektiv som genomsyrat projektet. Genom projektet har vi exempelvis fått bekräftelse på hur viktigt det är för offentlig sektor att integrera ett geografiskt perspektiv i det dagliga arbetet. Att helt enkelt synliggöra hur förutsättningarna för utveckling, behov och lösningar skiftar mellan olika platser, och vässa våra förmågor att möta upp detta. I exemplet Holmön blir det tydligt att offentliga myndigheter ser ön som något avvikande och perifert och att det inte finns en vana att hantera den typen av platser. Det är därmed inte bara en planerings- och styrningsfråga, utan även en fråga om attityder, värderingar och organisationskultur.

Här finns ett tydligt behov av att synliggöra än mer hur urbana normer tar sig i uttryck inom offentlig sektor. Hur stadens eller centralortens förutsättningar många gånger görs till det allmängiltiga, och hur utarbetade arbetsmodeller oftast utgår från just dessa förutsättningar. Dessa perspektiv är viktiga att bära med sig i arbetet för en mer jämlik tillgång till service och social välfärd för alla invånare, oavsett geografi.

Genom projektet har vi också fått bekräftat det stora värdet av att vara på plats, att ta sig tid att lära känna lokalsamhället och de förutsättningar som finns just där. Att välja fysiska möten framför digitala – även om det kräver mer i planering och tid.

I vilken utsträckning som tjänstepersoner och politiker faktiskt känner en plats spelar roll, för om vi inte har upplevt platsen och sett den med egna ögon, så är det lättare att distansera sig från den – även om det sker helt omedvetet. Att som offentlig aktör vara synlig på plats skickar också ett viktigt signalvärde till invånare, framför allt i glesa landsbygder som Holmön där det finns upplevelser av att stå utanför samhällskontraktet.

Utifrån denna lärdom, och som en effekt av projektet, har Ö-hubben växt fram: ett bokningsbart projektkontor på Holmöns Prästgård där kommunanställda kan jobba från under hela 2025. Detta genomförs som ett test och som ett konkret sätt att få fler verksamheter på kommunen att öka sin närvaro på ön och ta chansen att lära känna närsamhället och de lokala förutsättningar och behov som finns här.

De många platsbesök vi gjort på Holmön under projektet har i sig setts som viktiga effekter av arbetet, där fler verksamheter på såväl kommunen som regionen nu har en bättre förståelse av samhället Holmön, och varför vi ibland behöver tänka och agera olika för att det ska bli mer jämlikt.